DASAR PENGUJIAN PERATURAN DESA ADAT
Dr. Victor Juzuf Sedubun, S.H., LL.M.
Abstrak
Pembentukan Peraturan Desa oleh Desa Adat dilaksanakan berdasarkan hak asal usul dan hak tradisional yang diberikan oleh Pasal 18B ayat (2) UUD NRI Tahun 1945. Ketentuan Pasal 110 UU Nomor 6 Tahun 2014 yang menyatakan bahwa Peraturan Desa Adat disesuaikan dengan hukum adat dan norma adat istiadat yang berlaku di Desa Adat sepanjang tidak bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan, dapat membuka peluang pembatalan Peraturan Desa Adat secara sepihak oleh Pemerintah. Materi muatan Peraturan Desa Adat yang sesuai dengan hukum adat, tidak menutup kemungkinan terdapat pertentangan dengan perundang-undangan di atasnya. Perlu pengaturan mengenai parameter pengujian Peraturan Desa Adat guna menghindari kesewenangan Pemerintah menggunakan kekuasaannya membatalkan Peraturan Desa Adat.
Kata kunci: Parameter Pengujian, Peraturan Desa Adat.
A. Pendahuluan
Pengakuan terhadap kesatuan Masyarakat Hukum Adat (selanjutnya disingkat MHA) di Indonesia terdapat dalam Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945) maupun Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI Tahun 1945). Pasal 18 UUD 1945 tidak secara tegas mengatur tentang kesatuan Masyarakat Hukum Adat. Pengakuan terhadap Masyarakat Hukum Adat terdapat dalam UUD 1945, hanya terdapat dalam Penjelasan Pasal 18 UUD Tahun 1945 menyebutkan bahwa:
“Dalam teritoir Negara Indonesia terdapat lebih kurang 250 Zelfbesturende landschappen dan Volksgemeenschappen, seperti marga, desa, dan negeri, seperti desa di Jawa dan Bali, negeri di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerah-daerah itu mempunyai susunan asli, dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa. “Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan daerah-daeraha istimewa tersebut dan segala peraturan negara yang mengenai daerah-daerah itu akan mengingati hak asal-usul daerah tersebut.”
Terdapat Zelfbesturende landschappen dan Volksgemeenschappen dalam teritorial Indonesia yang pada waktu itu disebutkan jumlahnya di Indonesia lebih kurang 250 daerah, seperti desa di jawa dan bali, nagari di minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya. Daerah-daerah itu mempunyai susunan asli dan oleh karenanya dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa.
Cornelis van Vollenhoven membagi masyarakat hukum adat (adat rechtsgemeenschappen) di Indonesia ke dalam 19 (sembilan belas) lingkaran hukum (rechtskring), salah satunya yaitu Kalimantan (Tanah Dayak). Tiap-tiap lingkaran hukum tersebut dapat dibagi-bagi dalam kukuban-kukuban hukum (rechtsgouw). Antara kukuban-hukum satu dan lainnya adalah terdapat perbedaan corak hukum adat, tetapi perbedaan itu tidak begitu besar, jika dibandingkan dengan perbedaan antara lingkaran hukum satu dan lainnya.[1]
Pasal 18B ayat (2) yang mengatur bahwa: “Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang”, merupakan mandat konstitusi yang harus ditaati oleh penyelenggara negara, untuk mengatur pengakuan dan penghormatan atas keberadaan maasyarakat adat dalam suatu bentuk undang-undang.
Desa yang merupakan kesatuan masyarakat hukum, memiliki hak asal usul dan hak tradisional dalam mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat dan berperan mewujudkan cita-cita kemerdekaan berdasarkan UUD NRI Tahun 1945. Atas dasar itu, kemudian dibentuklah Undang Undang Nomor 6 tahun 2014 tentang Desa (disingkat UU No. 6 Tahun 2014). Dalam UU No. 6 Tahun 2014 diatur adanya Desa dan Desa Adat atau yang disebut dengan nama lain. Dalam UU 6 Tahun 2014, Desa Adat diatur dalam Pasal 1 angka 1 yang menunjukan bahwa desa sebagai kesatuan MHA dengan otonominya, memiliki kewenangan untuk menyelenggarakan pemerintahan dan pembangunan berdasarkan susunan asli dan hak asal usulnya. Pengaturan mengenai Desa Adat secara khusus berkaitan dengan hak asal usul terutama dalam kewenangan untuk menyelenggarakan pemerintahan berdasarkan hak asal usul di dalamnya termasuk kewenangan untuk membentuk Peraturan Desa Adat.
Kewenangan membentuk Peraturan Desa ditegaskan lebih lanjut dalam Pasal 110 Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa (UU Nomor 6 Tahun 2014) sebagai kewenangan berskala lokal Desa, yang menyatakan: “Peraturan Desa Adat disesuaikan dengan hukum adat dan norma adat istiadat yang berlaku di Desa Adat sepanjang tidak bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.” Frasa ‘sepanjang tidak bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan’ berdasarkan ketentuan Pasal 110 UU Nomor 6 Tahun 2014 di atas bermakna bahwa Desa Adat berhak untuk membentuk Peraturan Desa Adat sepanjang tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan. Sehingga untuk itu, maka Peraturan Desa Adat perlu diawasi agar tidak bertentangan dengan peraturan perundangan. Permasalahan yang timbul parameter sepanjang tidak bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan akan menimbulkan kewenangan pemerintah untuk menggunakan kekuasaannya dalam membatalkan Peraturan Desa Adat.
Untuk itu maka permasalahan yang diangkat dalam penulisan ini adalah: Bagaimana pelembagaan pengujian Peraturan Desa Adat?
B. Pembahasan
- Peraturan Desa dalam Jenis dan Hierarki Peraturan Perundang-undangan di Indonesia
UU Nomor 6 Tahun 2014 mengenal adanya pembagian jenis Desa, berdasarkan ketentuan UU Nomor 6 Tahun 2014, dikenal adanya Desa dan Desa Adat. Desa atau yang disebut dengan nama lain mempunyai karakteristik yang berlaku umum untuk seluruh Indonesia, sedangkan Desa Adat atau yang disebut dengan nama lain mempunyai karakteristik yang berbeda dari Desa pada umumnya, terutama karena kuatnya pengaruh adat terhadap sistem pemerintahan lokal, pengelolaan sumber daya lokal, dan kehidupan sosial budaya masyarakat Desa.
Desa Adat pada prinsipnya merupakan warisan organisasi kepemerintahan masyarakat lokal yang dipelihara secara turun-temurun yang tetap diakui dan diperjuangkan oleh pemimpin dan masyarakat Desa Adat agar dapat berfungsi mengembangkan kesejahteraan dan identitas sosial budaya lokal. Desa Adat memiliki hak asal usul yang lebih dominan daripada hak asal usul Desa sejak Desa Adat itu lahir sebagai komunitas asli yang ada di tengah masyarakat. Desa Adat adalah sebuah kesatuan masyarakat hukum adat yang secara historis mempunyai batas wilayah dan identitas budaya yang terbentuk atas dasar teritorial yang berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat Desa berdasarkan hak asal usul.
Jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan yang berlaku saat ini terdapat dalam Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (selanjutnya dalam penulisan ini disingkat UU Nomor 12 Tahun 2011), menyatakan bahwa:
- Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan terdiri atas:
- Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
- Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
- Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
- Peraturan Pemerintah;
- Peraturan Presiden;
- Peraturan Daerah Provinsi; dan
- Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
Selajutnya pada Pasal 8 ayat (1) menyatakan bahwa:
“Jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (1) mencakup peraturan yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan Undang-Undang atau Pemerintah atas perintah Undang-Undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.”
Ketentuan Pasal 7 ayat (1) dan Pasal 8 ayat (1) UU Nomor 12 Tahun 2011 yang tidak mengatur Peraturan Desa (Adat) sebagai jenis perundang-undangan dan tidak dimasukan dalam peraturan perundang-undangan di Indonesia, tidak bermakna bahwa Peraturan Desa (Adat) tidak diakui sebagai produk hukum dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat. Tidak juga berarti bahwa dengan tidak diaturnya Peraturan Desa (Adat) dalam jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan, keberadaan Peraturan Desa (Adat) diabaikan oleh pembentuk UU Nomor 12 Tahun 2011. Peraturan Desa tetap merupakan produk hukum di tingkat desa yang memiliki kekuatan hukum mengikat.
Secara konstitusional, Peraturan Desa diakui dalam Pasal 18B ayat (2) UUD NRI Tahun 1945. Pasal 18B ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 mengakui hak asal usul (termasuk hukum adat) yang dimiliki desa adat, termasuk di dalamnya kewenangan untuk membentuk Peraturan Desa Adat. Oleh karena itu, maka Peraturan Desa Adat memiliki kekuatan konstitusional.
Kedudukan Peraturan Desa, seyogyanya memiliki kedudukan yang sama dengan undang-undang, karena materi mautan Peraturan Desa adalah mengatur tentang hak asal usul Desa Adat yang secara konstitusional dijamin dalam Pasal 18B ayat (2) UUD NRI Tahun 1945. Peraturan Desa memiliki karakteristik yang berbeda dengan peraturan perundang-undangan yang secara hierarki berada di bawah UUD NRI Tahun 1945. Untuk itu, maka pengaturan pada Pasal 7 ayat (1) dan Pasal 8 ayat (1) UU Nomor 12 Tahun 2011 yang tidak menempatkan Peraturan Desa dalam hierarki peraturan perundang-undangan adalah sudah tepat.
- Parameter Pengujian Peraturan Desa Adat
Ketentuan Pasal 7 ayat (1) dan Pasal 8 ayat (1) UU Nomor 12 Tahun 2011 yang tidak mengatur Peraturan Desa Adat sebagai jenis perundang-undangan dan tidak dimasukan dalam peraturan perundang-undangan di Indonesia, tidak bermakna bahwa Peraturan Desa Adat tidak dapat diuji. Penjelasan Umum UU Nomor 6 Tahun 2014 menyatakan bahwa:
“Penetapan Peraturan Desa merupakan penjabaran atas berbagai kewenangan yang dimiliki Desa mengacu pada ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Sebagai sebuah produk hukum, Peraturan Desa tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi dan tidak boleh merugikan kepentingan umum, yaitu:
- terganggunya kerukunan antarwarga masyarakat;
- terganggunya akses terhadap pelayanan publik;
- terganggunya ketenteraman dan ketertiban umum;
- terganggunya kegiatan ekonomi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat Desa; dan
- diskriminasi terhadap suku, agama dan kepercayaan, ras, antargolongan, serta gender.”
Karakteristik Peraturan Desa Adat yang berbeda dengan peraturan perundang-undangan di bawah UUD NRI Tahun 1945, yang berkonsekuensi bahwa Peraturan Desa Adat tidak wajib menjabarkan materi muatan peraturan perundang-undangan di atas, kecuali UUD NRI Tahun 1945. Karakter Peraturan Desa Adat yang materi muatannya harus menjamin pelestarian hukum adat, hak asal usul dan hak tradisional Masyarakat Hukum Adat di Desa Adat dimaksud.
Melalui perubahan UUD 1945, pengakuan terhadap kesatuan MHA dipertegas melalui ketentuan dalam Pasal 18B ayat (2). Pengaturan Pasal 18B ayat (2) yang mengakui hak asal usul kesatuan MHA mengandung makna bahwa materi muatan Peraturan Desa Adat dilarang bertentangan dengan UUD NRI Tahun 1945. Peraturan Desa Adat dilarang bertentangan dengan UUD NRI Tahun 1945 dimaksudkan bahwa pengakuan hak asal usul MHA dalam UUD NRI Tahun 1945 merupakan jaminan bagi MHA di Desa Adat untuk menyelenggarakan pemerintahan sesuai dengan hukum Adat yang berlaku di Desa Adat dimaksud. Untuk itu maka materi muatan Peraturan Desa Adat tidak boleh menyimpang dari hak asal usul yang dijamin dalam UUD NRI Tahun 1945.
Pengakuan terhadap hak tradisional dan hak asal usul selanjutnya dijabarkan dalam UU Nomor 6 Tahun 2014. Pengakuan tersebut diatur secara khusus dalam Pasal 96 sampai dengan Pasal 111 pada Bab XIII yang berjudul Ketentuan Khusus Desa Adat. Ketentuan khusus ini dipertegas dalam Pasal Pasal 111 ayat (1) yang menyatakan bahwa: “Ketentuan khusus tentang Desa Adat sebagaimana dimaksud dalam Pasal 96 sampai dengan Pasal 110 hanya berlaku untuk Desa Adat.”
Pengakuan hak tradisional dan hak asal usul Masyarakat Hukum Adat dalam ketentuan dimaksud menjabarkan kewenangan-kewenangan Desa Adat. Salah satu kewenangan yang dimiliki oleh Desa Adat adalah membentuk Peraturan Desa Adat yang diatur dalam Pasal 110. Pengaturan Pasal 110 UU Nomor 6 Tahun 2014 menyatakan bahwa: “Peraturan Desa Adat disesuaikan dengan hukum adat dan norma adat istiadat yang berlaku di Desa Adat sepanjang tidak bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.”
Pengaturan Pasal 110 berarti bahwa kewenangan membentuk Peraturan Desa harus memperhatikan tiga hal, yaitu: a) hukum adat, 2) norma adat dan 3) ketentuan peraturan perundang-undangan. Hukum adat dan norma ada yang dimaksud adalah hukum adat dan norma adat yang merupakan warisan nenek moyang, yang digali dari kehidupan masyarakat hukum adat yang bersangkutan. Hal ini sesuai pula dengan pendapat von Savigny, yang menyatakan bahwa:
“suatu sistem hukum adalah bagian dari budaya masyarakat. Hukum tidak lahir dari suatu tindakan bebas (arbitrary act of a legislator), tetapi dibangun dan dapat ditemukan di dalam jiwa masyarakat. Hukum secara hipotetis dapat dikatakan berasal dari kebiasaan dan selanjutnya dibuat melalui suatu aktivitas hukum (juristic activity).[2]”
Pengaturan Pasal 18B ayat (2) UUD NRI Tahun 1945, sejatinya merupakan dasar konstitusionalitas pengujian Peraturan Desa Adat. Pengakuan hak tradisional dan hak asal usul MHA berkonsekuensi bahwa sebagai pengejawantahan hak asal usul MHA dalam hukum adat yang kemudian dapat dijadikan sebagai materi muatan Peraturan Desa Adat harus diuji agar tidak menyimpang dari kewenangan hak asal usul dan UUD NRI Tahun 1945. Hal ini mengingat bahwa hak asal usul yang melahirkan adanya kewenangan pembentukan Peraturan Desa Adat diberikan secara atributif dalam Pasal 18B ayat (2) UUD NRI Tahun 1945.
Selain itu, ketentuan UU Nomor 6 Tahun 2014 yang menjabarkan pengakuan hak tradisional dan hak asal usul MHA dalam kewenangan berskala lokal Desa untuk membentuk Peraturan Desa Adat sebagaimana diatur dalam Pasal 110 merupakan dasar pengujian Peraturan Desa Adat, agar tidak meyimpang dari tujuan pembentukannya.
C. Penutup
- Kesimpulan
Berdasarkan pada uraian di atas, maka terhadap permasalahan yang diangkat dapat diberikan kesimpulan bahwa frasa ‘sepanjang tidak bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan’ sebagai dasar pengujian Peraturan Desa Adat. Peraturan perundang-undangan yang dimaksud hanyalah UUD NRI Tahun 1945 dan UU Nomor 6 Tahun 2014 sebagai pengakuan dan jaminan negara terhadap kesatuan MHA untuk menyelenggarakan pemerintahan Adat sesuai dengan hak tradisional dan hak asal usul. Dalam hak asal usul terdapat kewenangan untuk membentuk Peraturan Desa. Hal ini untuk menghindari tindakan Pemerintah menggunakan kekuasaannya membatalkan Peraturan Desa Adat yang tidak sesuai dengan kepentingan Pemerintah.
- Saran
Berdasarkan pembahasan dan kesimpulan di atas, maka saran yang dapat disampaikan adalah perlu adanya penegasan oleh Pemerintah terhadap dasar pengujian Peraturan Desa Adat, bahwa frasa ‘peraturan perundang-undangan’ yang dimaksud dalam Pasal 110 UU Nomor 6 Tahun 2014 adalah UUD NRI Tahun dan uu Nomor 6 Tahun 2014.
DAFTAR PUSTAKA
Jimly, Asshiddiqie, 2006, Perihal Undang-Undang, Konstitusi Pres, Jakarta.
Soerjono, Soekanto, 1981, Hukum Adat di Indonesia,Raja Grafindo Persada, Jakarta.
Soepomo, 1981, Bab-Bab tentang Hukum Adat, Pradnya Paramita, Jakarta.
Republik Indonesia, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Republik Indonesia, Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Republik Indonesia, Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa.
[1] Soepomo, Bab-Bab tentang Hukum Adat, (Jakarta: PT. Pradnya Paramita, 1981), 59-60.
[2] Dalam M.D.A. Freeman, Lloyd’s Introduction to Juricprudence, Seventh Edition, (London: Sweet & Maxweel Ltd, 2001), 904-905.
