PEMBANGUNAN HUKUM DI WILAYAH KEPULAUAN

PEMBANGUNAN HUKUM DI WILAYAH KEPULAUAN[1]

Jemmy J. Pietersz

 

Pengantar

Berbicara mengenai pembangunan hukum di wilayah kepulauan, tidak dapat dilepaskan dari konsep tata hukum nasional yang merupakan suatu sistem norma. Sebagai suatu sistem norma, tata hukum menentukan apa yang seharusnya dilakukan. Nomenklatur ”norma” dan ”aturan” secara umum dapat dikatakan sama, tetapi pada hakikatnya kedua nomenklatur tersebut memiliki makna yang berbeda. Norma pada hakikatnya berkaitan dengan substansi, sedangkan aturan berkaitan dengan bentuk. Dalam penulisan ini, pembangunan hukum dimaksud khususnya di wilayah kepulauan berkaitan dengan aturan hukum yang merupakan hukum positif dan berkaitan dengan hierarki peraturan perundang-perundangan.

Olehnya itu dalam membicarakan pembangunan hukum di wilayah kepulauan, kita akan tetap mengacu dari prinsip tata hukum nasional sebagaimana yang tercantum dalam konstitusi dan perundang-undangan lainnya. Pembangunan hukum di wilayah kepulauan dalam penulisan ini difokuskan pada produk hukum di daerah baik di tingkat provinsi, kabupaten/kota.

 

Konsepsi Teoritis dan Yuridis Tata Hukum Nasional

Dalam konstitusi ditegaskan bahwa negara Indonesia adalah Negara Hukum (rechtsstaat), yang di dalamnya terkandung pengertian adanya pengakuan terhadap prinsip supremasi hukum dan konstitusi sebagai salah satu prinsip negara hukum. Dalam paham negara hukum itu, hukumlah yang memegang komando tertinggi dalam penyelenggaraan negara (asas legalitas). Yang sesungguhnya memimpin penyelenggaraan negara itu adalah hukum itu sendiri sesuai dengan prinsip the Rule of Law, and not a Man, yang sejalan dengan pengertian nomocratie, yaitu kekuasaan yang dijalankan oleh hukum, nomos.

Indonesia sebagai negara hukum yang menganut tradisi sistem hukum civil law, memiliki salah satu ciri utama adalah pentingnya peraturan perundang-undangan. Dalam hal ini, melalui peraturan perundang-undangan digunakan untuk mengatur penyelenggaraan negara oleh lembaga-lembaga negara, membatasi kekuasaan penyelenggaraan negara, dan untuk melindungi hak-hak warga negara. Selain itu dengan memperhatikan karakteristik luas wilayah dan keberadaan pemerintahan daerah, maka sangat dibutuhkan peraturan perundang-undangan yang bersifat dan berlaku khusus untuk suatu daerah.

Sebagai suatu tata hukum (legal order) keseluruhan peraturan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia harus saling terkait sebagai suatu sistem yang dibangun secara komprehensif, konsisten, dan hierarkis yang berpangkal pada UUD 1945 sebagai hukum dasar dan legitimasi akhir validitas peraturan perundang-undangan dan keseluruhan tata hukum (legal order). Untuk membangun tata hukum tersebut tentu dibutuhkan mekanisme dan kelembagaan yang mampu menjamin terwujudnya tata hukum tersebut.

Bentuk peraturan perundang-undangan di Indonesia berdasarkan UUD 1945 (implisit disebutkan dalam konstitusi) terdiri dari undang-undang (Pasal 5 ayat (1); Pasal 20), peraturan pemerintah pengganti undang-undang (Pasal 22), peraturan pemerintah (Pasal 5 ayat (2)), dan peraturan daerah (Pasal 18 ayat (6)). Namun dalam praktek penyelenggaraan pemerintahan, terdapat pula bentuk peraturan presiden dan peraturan desa sebagai peraturan perundang-undangan. Diakomodirnya peraturan daerah tidak berarti secara hierarkis peraturan daerah memiliki kedudukan lebih tinggi dari peraturan presiden, karena hal ini dikaitkan dengan kewenangan dan kelembagaan pembentuk peraturan perundang-undangan dalam ilmu perundang-undangan.

Jenis dan hierarkis peraturan perundang-perundangan di Indonesia didasarkan pada Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang memiliki kekuatan hukum untuk mengikat secara umum adalah sebagai berikut:

a.       Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

b.      Ketetapan MPR;

c.       Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;

d.      Peraturan Pemerintah;

e.       Peraturan Presiden;

f.       Peraturan Daerah Provinsi; dan

g.      Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.

 

Jenis dan hierarkis peraturan perundang-undangan di atas, secara umum merupakan peraturan tertulis dalam bentuk ”statutory laws” atau ”staturory legislations” dapat dibedakan antara yang utama (primary legislations) dan yang sekunder (secondary legislations). ”Primary legislations” disebut juga sebagai ”legislative acts”, sedangkan ”secondary legislations” dikenal juga dengan istilah ”executive acts”, ”delegated legislations”, atau ”subordinate legislations”. Pembagian ini pun berkaitan dengan kewenangan dalam perundang-undangan. Sedangkan dari segi bentuknya, ada 3 (tiga) kategori peraturan, yaitu:

(1)         Peraturan perundang-undangan yang bersifat umum, yaitu berlaku umum bagi siapa saja dan umum dan bersifat abstrak karena tidak menunjuk kepada hal atau peristiwa, atau kasus konkret yang sudah ada sebelum peraturan itu ditetapkan (general statute);

(2)         Peraturan perundang-undangan yang bersifat khusus karena kekhususan wilayah berlakunya, yaitu hanya berlaku di dalam wilayah lokal tertentu (local statute);

(3)         Peraturan perundang-undangan yang bersifat khusus karena kekhususan daya ikat materinya, yaitu hanya berlaku internal (internal statute).

 

Konsep Pembangunan Hukum di Wilayah Kepulauan

Pengaturan pemerintahan daerah di Indonesia secara normatif didasarkan pada Pasal 18, Pasal 18A, dan Pasal 18B UUD 1945. Prinsip-prinsip dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah yang terdapat dalam Pasal 18 UUD 1945, yaitu: (a) prinsip pembagian daerah yang bersifat hierarkis; (b) prinsip otonomi dan tugas pembantuan; (c) prinsip demokrasi; dan (d) prinsip otonomi seluas-luasnya. Dalam Pasal 18A UUD 1945 merupakan prinsip hubungan antara Pemerintah dan pemerintah daerah, yaitu: (a) hubungan wewenang; dan (b) hubungan keuangan, pelayanan publik dan pengelolaan sumber daya. Sedangkan dalam Pasal 18B UUD 1945 berupa prinsip pengaturan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa, dan prinsip eksistensi dan hak-hak tradisional masyarakat adat.

Pemerintahan daerah sebagaimana diatur dalam Pasal 18, Pasal 18A, dan Pasal 18B UUD 1945 memiliki keterkaitan dan tidak dapat dilepaskan dari ketentuan Pasal 1 ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan Indonesia adalah negara kesatuan yang berbentuk Republik, Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan Presiden memegang kekuasaan pemerintahan dan Pasal 25A UUD 1945 mengenai wilayah negara, yang menjadi wadah dan batas bagi pelaksanaan Pasal 18, Pasal 18A, dan Pasal 18B. Penegasan Negara Kesatuan sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (1) UUD 1945 merupakan dasar pembentukan daerah-daerah yang memiliki hak otonomi. Sedangkan kaitannya dengan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945, bahwa penyelenggaraan pemerintahan daerah merupakan pembagian kekuasaan antara penyelenggara pemerintahan di pusat dan di daerah. Dalam kaitannya dengan Pasal 25A UUD 1945, merupakan justifikasi bahwa negara Indonesia memandang wilayah negara sebagai negara kepulauan yang berciri Nusantara sebagaimana diakui dalam Konvensi Hukum Laut Perserikatan Bangsa-Bangsa 1982 (United Nations Convention on the Law of the Sea 1982) yang diratifikasi dengan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 1985. 

Penjabaran lebih lanjut dari ketentuan Pasal 18, Pasal 18A, dan Pasal 18B diatur dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, Pemerintahan daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya dengan menjalankan otonomi yang seluas-luasnya dengan didasarkan pada asas otonomi dan tugas pembantuan (Pasal 10). Penyelenggaraan urusan pemerintahan dibagi berdasarkan kriteria eksternalitas, akuntabilitas dan efisiensi dengan memperhatikan keserasian hubungan antara susunan pemerintahan (Pasal 11). Urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah dibagi berdasarkan urusan wajib dan urusan pilihan (Pasal 13 dan Pasal 14). Selain itu pula, adanya hubungan antara Pemerintah dan pemerintahan daerah dalam bidang keuangan (Pasal 15), bidang pelayanan umum (Pasal 16), dan bidang pemanfaatan sumber daya (Pasal 17).

Paradigma baru dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah berdasarkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 adalah diakomodirnya wilayah laut sebagai kewenangan pemerintahan daerah. Dalam Pasal 18, daerah diberikan kewenangan untuk mengelola sumber daya di wilayah laut. Hal ini berbeda dengan pengaturan wilayah laut yang sebelumnya telah diatur dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, dimana wilayah laut merupakan wilayah daerah atau ”batas laut daerah” (Pasal 3). Hal ini berarti, bagi daerah yang memiliki karakteristik kepulauan memiliki kewenangan untuk mengelola sumber daya di wilayah laut, yang meliputi:

a.       eksplorasi, eksploitasi, konservasi, dan pengelolaan kekayaan laut;

b.      pengaturan administratif;

c.       pengaturan tata ruang;

d.      penegakan hukum terhadap peraturan yang dikeluarkan oleh daerah atau yang dilimpahkan kewenangannya oleh Pemerintah;

e.       ikut serta dalam pemeliharaan keamanan; dan

f.       ikut serta dalam pertahanan kedaulatan negara.

Dalam kaitan dengan konsep pembangunan tata hukum daerah, maka dasar konstitusionalitas produk hukum di daerah didasarkan pada Pasal 18 ayat (6) UUD 1945, yang menyebutkan bahwa: ”Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan”. Berdasarkan Pasal 18 ayat (6) UUD 1945, jenis produk hukum di daerah dapat berbentuk peraturan daerah dan peraturan-peraturan lainnya. Peraturan daerah sebagaimana yang dimaksud dalam ketentuan di atas, pada hakikatnya dapat dikategorikan sebagai ”local statute”.

Peraturan daerah mendapatkan dasar legitimasi dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 sebagai jenis peraturan perundang-undangan yang memiliki hierarki sebagai peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang. Peraturan Daerah dimaksud terdiri dari Peraturan Daerah Provinsi, Peraturan Daerah Kabupaten/Kota dan Peraturan Desa (Pasal 7 ayat (1) dan ayat (2)). Selain itu pula, dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 pun mengatur peraturan daerah dan peraturan kepala daerah sebagai perangkat hukum daerah untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.

Dalam Pasal 14 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 ditentukan bahwa materi muatan Peraturan Daerah adalah seluruh materi muatan dalam penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan, dan menampung kondisi khusus daerah serta penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Untuk itu, dalam pembangunan tata hukum daerah di wilayah kepulauan Maluku yang memiliki karakteristik kepulauan dengan dominan wilayah laut, maka materi muatan peraturan daerah dalam penyelenggaraan otonomi daerah senantiasa didasarkan pada Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, terutama yang berkaitan pengelolaan sumber daya di wilayah laut yang merupakan kewenangan daerah. Disamping itu pula, materi muatan peraturan daerah yang mengakomodir pengelolaan sumber daya di wilayah laut pun memiliki justifikasi berdasarkan Pasal 14 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 yang berkaitan dengan kondisi khusus daerah. Sehubungan dengan itu pula, dalam pembangunan tata hukum daerah sangat diperlukan adanya perencanaan dalam pembangunan tata hukum tersebut. Hal ini sangat penting karena dalam pembangunan tata hukum daerah di wilayah kepulauan Maluku harus dilakukan secara terencana dan terarah. Untuk itu diperlukan adanya Program Legislasi Daerah yang merupakan instrumen perencanaan program pembentukan peraturan daerah yang disusun secara berencana, terpadu dan sistematis.