TINJAUAN TERHADAP ANGGARAN NEGARA DAN KEBIJAKAN FISKAL DALAM PENGGELOLAAN KEUANGAN NEGARA

TINJAUAN TERHADAP ANGGARAN NEGARA DAN KEBIJAKAN FISKAL DALAM PENGGELOLAAN KEUANGAN NEGARA

Oleh: Hendrik Salmon

1. Pendahuluan

1.1. Latar Belakang.

 

Negara adalah suatu istilah dalam ilmu hukum, baik hukum privat maupun hukum publik. Keuangan negara mempunyai kaitan dengan lembaga-lembaga kenegaraan seperti pemerintah, Dewan Perwakilan Rakyat, Badan Pemeriksa Keuangan dalam lain sebagainya, Keuangan Negara mempunyai kaitan yang sangat erat dengan hukum tata negara, terutama yang berkaitan dengan hubungan antar wewenang dan pertanggungjawaban.

Pemerintah mutlak ikut berperan dalam setiap bentuk atau sistem perekonomian, bukan hanya untuk menyediakan barang-barang publik, melainkan juga untuk mengalokasikan barang-barang produksi maupun barang konsumsi, di samping memperbaiki distribusi pendapatan, memelihara stabilitas nasional termasuk stabilitas ekonomi, serta mempercepat pertumbuhan ekonomi. Khusus bagi negara sedang berkembang kegiatan pemerintah pada umumnya selalu meningkat, karena pemerintah bertindak sebagai pelopor dan pengendali pembangunan.1)

Apabila setiap orang menghendaki kemakmuran material dan spiri­tual dalam arti dapat dipenuhi segala keinginan atau kebutuhannya yang selalu berkembang, maka bagi masyarakat sebagai keseluruhan menghendaki keamanan (termasuk kestabilan), keadilan, dan kemak­muran. Dengan perkataan lain mencita-citakan masyarakat yang aman, adil, dan makmur.

Agar setiap anggota masyarakat dapat memenuhi segala jenis kebutuhannya maka bagi seluruh masyarakat dibutuhkan keamanan dan keadilan. Pemerintah sebagai salah satu bentuk lembaga formal dalam masyarakat, kegiatannya bertujuan untuk mencapai tujuan tersebut. Dalam melaksanakan tugas atau fungsinya digunakan ba­rang-barang dan jasa dengan berbagai bentuk termasuk di dalamnya uang. Penggunaan uang untuk melaksanakan fungsi pemerintah inilah yang dimaksudkan dengan pengeluaran pemerintah. Perlu dijelaskan bahwa dalam melaksanakan fungsi pemerintah tidak hanya digunakan uang, tetapi juga meliputi seluruh sumber daya ekonomi, termasuk sumber daya manusia, alam, peralatan modal (capital equip­ment} serta barang dan jasa lainnya.

Goedhart ahli hukum Keuangan negara mengatakan bahwa Suatu anggaran mungkin hanya difungsikan sebagai instrumen untuk mencatat penerimaan dan pengeluaran saja, sehingga dalam suatu pemerintahan anggaran negara hanya dianggap sebagai pedoman keluar-masuknya keuangan negara. Penge­luaran hanya ditinjau sebagai fungsi pembiayaan kegiatan yang dijalankan pemerintah dan dinilai berdasarkan manfaat langsung yang ditimbulkannya tanpa melihat pengaruh terhadap posisi pendapatan nasional. Demikian pula dari sisi peneri­maan, pajak-pajak yang dipungut hanya dilihat sebagai sumber penerimaan negara.2)

Sisi pandang seperti ini mengakibatkan pihak pemerintah seolah-olah tidak peka terhadap perubahan, tidak mampu memainkan peran sebagai stabilisator ekonomi, sehingga manakala situasi ekonomi menurun (masa depresi atau resesi) dan berdampak kepada penurunan penerimaan negara, pihak pemerintah hanya berupaya menurunkan pengeluarannya agar tidak defisit.

Istilah anggaran pendapatan dan belanja negara (budget) biasanya digunakan menamai perkiraan normatif daripada semua pengeluaran negara dan alat-alat pembiayaan yang diperlukan untuk menutupi pengeluaran dalam jangka waktu tertentu di masa yang akan datang dan disusun secara sistematis. Dengan demikian, anggaran penda­patan dan belanja itu dirumuskan dalam arti sosial-ekonomis sebagai "rencana keuangan".2)

Anggaran pendapatan dan belanja yang dirumuskan sedemikian rupa yang mencakup perkiraan periodik daripada semua pengeluar­an dan alat-alat pembiayaan. Sistem anggaran seperti ini baru dimulai sejak permulaan abad ke-19 dan berkembang di mana-mana hingga sekarang ini.3)

Anggaran pendapatan dan belanja negara adalah suatu daftar atau pernyataan terperinci tentang penerimaan dan pengeluaran negara yang diharapkan dalam jangka waktu tertentu (biasanya satu tahun), ada yang dimulai awal tahun (1 Januari) sampai dengan akhir tahun (31 Desember), sedangkan di Indonesia sejak tahun 1969 anggaran pendapatan dan belanja dimulai 1 April sampai 31 Maret tahun berikutnya. Meskipun demikian, kapan dimulai dan berakhirnya pelaksanaan suatu anggaran belanja tergantung daripada suatu negara yang akan melaksanakan anggaran tersebut.

Tujuan suatu anggaran adalah untuk memudahkan pengambilan keputusan mengenai pengeluaran-pengeluaran tahunan. Pemerintah telah mengembangkan sistem anggaran yang memberikan sistem penyajian yang sistematis mengenai rekomendasi untuk pengeluaran-pengeluaran oleh badan eksekutif pada badan legislatif. Sistem ang­garan didasarkan atas kesesuaian perundang-undangan dan pengawasan terhadap pengeluaran dan juga memberikan dasar untuk jaminan bahwa pengeluaran-pengeluaran sebenarnya adalah sesuai dengan undang-undang yang berlaku pada suatu negara.

Dengan demikian, suatu anggaran mungkin dapat dirumuskan sebagai suatu rencana pembelanjaan yang merupakan dasar untuk pengambilan keputusan pengeluaran, penerimaan, dan pengawasan selanjutnya atas pelaksanaan anggaran tersebut.

Biasanya lembaga eksekutif yang mempersiapkan rencana penerimaan dan pengeluaran (budget) termasuk pos-posnya dan kemudian diajukan kepada lembaga legislatif yang ini mempertimbangkan dan kemudian memutuskan serta menetapkan sebagai undang-undang. Dalam UUD 1945 Pasal 23 ayat (1) disebutkan bahwa anggaran pendapatan dan belanja negara sebagai wujud dari pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan Undang-Undang dan dilaksanakan secara terbuka dan beratnggungjawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Rasio Pasal ini dapat disimpulkan bahwa Presiden menetapkan Anggaran Pendapatan Belanja Negara (APBN) setelah mendapatkan persetujuan dari DPR.

Pada hakikatnya budget harus mencerminkan kebijaksanaan pe­ngeluaran dan penerimaan yang rasional, baik secara kuantitadf maupun secara kualitatif sehingga akan terlihat bahwa:

Ø  Ada pertanggungjawaban pemungutan pajak dan lain-lain pungutan oleh pemerintah, misalnya untuk memperluas proses pemba-ngunan ekonomi.

Ø  Adanya hubungan yang erat antara fasilitas penggunaan dan penarikannya.

Ø  Adanya pola pengeluaran pemerintah yang dapat dipakai sebagai pertimbangan di dalam menentukan pola penerimaan pemerintah yang pada akhirnya menentukan pola tingkat distribusi pendapatan dalam perekonomian.

Sebagai contoh dari Anggaran Pendapatan Belanja Negara (APBN) di Indonesia, di mana dalam APBN kita dapat melihat dua sisi yaitu sisi penerimaan dan sisi pengeluaran. Pada sisi penerimaan terdapat sumber-sumber penerimaan dalam negeri dan sumber penerimaan pembangunan. Penerimaan dalam negeri terdiri dari penerimaan minyak bumi dan gas alam (migas), penerimaan di luar minyak bumi dan gas alam. Penerimaan pemba­ngunan terdiri dari bantuan program dan bantuan proyek. Bantuan program adalah bantuan yang tidak dikaitkan pada proyek-proyek tertentu. Bantuan program ini terdiri dari nilai lawan devisa kredit, bantuan pangan, bantuan pupuk, benang tenun, dan sebagainya. Bantuan program berperan sebagai sumber tambahan bagi pembiayaan impor barang modal, bahan baku, pangan, yang semuanya digunakan untuk memantapkan pembangunan. Bantuan proyek ada­lah membantu menambah dana untuk ekspansi, rehabilitasi maupun untuk pembangunan proyek-proyek baru antara lain bidang telekomunikasi, listrik, pengairan, pendidikan, keluarga berencana, dan prasarana lainnya.

Pada sisi pengeluaran terdapat pengeluaran rutin dan pengeluaran pembangunan. Pada hakikatnya yang dimaksud dengan pengeluaran rutin (anggaran belanja rutin) adalah anggaran yang dikaitkan de­ngan kegiatan yang sifatnya terus-menerus, yang terdiri dari belanja pegawai, belanja barang, subsidi daerah otonom, bunga dan cicilan utang, dan lain-lain. Dan, pengeluaran pembangunan (anggaran belanja pembangunan) dikaitkan dengan kegiatan yang sifatnya tidak terus-menerus (bersifat periodik).

Dana pembangunan untuk membiayai pengeluaran pembangunan terdiri dari tabungan pemerintah (penerimaan dalam negeri dikurangi pengeluaran rutin), bantuan program dan bantuan proyek. Apabila diperhatikan tabungan pemerintah yang selalu meningkat, maka dengan meningkatnya jumlah tabungan pemerintah ini merupakan tujuan dan tekad Orde Baru untuk menggantikan sumber pembiayaan dari luar negeri dengan dana yang berasal dari dalam negeri.

Sementara itu, untuk menghadapi keadaan deflasi dan inflasi, biasanya pemerintah hanya mengandalkan pada keampuhan kebijakan moneter yang dilakukan melalui bank sentral. Keadaan ekonomi yang deflasi diperbaiki dengan cara menambah jumlah uang yang beredar dengan meggunakan politik pasar terbuka. Obligasi negara dan surat berharga lainnya (sertifikat bank sentral) yang dimiliki masayarakat dibeli kembali oleh bank sentral dan sclanjutnya diikuti dengan penurunan tingkat bunga dan memperbesar dana cadangan di bank-bank umum agar bank-bank tersebut mampu memperluas kreditnya ke sektor-sektor produktif. Dengan demikian investasi dapat ditingkatkan kembali dan keadaan depresi/deflasi akan teratasi.

Sebaliknya, bila perekonomian berada dalam keadaan inflasi, pengeluaran untuk kegiatan investasi dan konsumsi akan dikendalikan dengan politik pasar terbuka melalui penjualan obligasi negara dan surat berharga lainnya (dengan tingkat bunga yang relatif besar). Dengan cara itu diharapkan dana dari masyarakat akan terserap, sehingga jumlah uang yang beredar akar berkurang. Di samping itu, dana cadangan pada bank-bank umum juga diperkecil jumlahnya sehingga akan mengurangi kemampuan bank-bank umum untuk menciptakan kredit.

Ketika depresi melanda banyak negara pada tahun 1930-an" temyata kebijakan moneter tidak mampu menanggulangi situasi perekonomian. Setelah Keynes menerbitkan bukunya yang berjudul "The General Theory of Employment, Interest, and Money" (Teori Umum Tentang Kesempatan Kerja, Bunga, dan Uang) pada tahun 1936, banyak pihak terbuka pikirannya dan menjadikan gagasan Keynes sebagai dasar mengembangkan teori kebijakan fiskal.4)

Pada awalnya, kebijakan fiskal hanya mengarah pada situasi yang dihadapi saat itu, yaitu bagaimana menghadapi masalah penganguran. Setelah Perang Dunia II kebijakan fiskal digunakan pula untuk mengatasi keadaan inflasi. Dalam kebijakan fiskal terkandung anggapan yang pasti bahwa sebenarnya rumah tangga negara (pemerintah) tidak dapat disamakan dengan para individu dan pengaruhnya dari tindakan masing-masing terhadap keseluruhan masyarakat.

Para individu pada umumnya akan mengurangi pengeluaran bila penghasilannya menurun, sedangkan pemerintah pada saat penerimaannya menurun tidak harus mengurangi pengeluaran (belanja) karena tindakan mengurangi pengeluaran akan mengakibatkan berkurangnya pendapatan masyarakat sebagai pembayar pajak. Hal ini pada akhirnya akan mengakibatkan penerimaan negara semakin berkurang karena kecilnya jumlah pajak yang dapat dipungut dari masyarakat.

Pengeluaran dan penerimaan negara dipastikan akan mempunyai pengaruh terhadap berbagai aspek dalam kehidupan masyarakat, apakah yang berkaitan dengan jumlah uang yang beredar, kesempatan memperoleh pendapatan dan memupuk kekayaan, maupun iklim untuk berinvestasi. Dengan kata lain, besar-kecilnya pengeluaran dan penerimaan individu akan berpengaruh terhadap pendapatan nasional.

Pengeluaran negara mempunyai pengaruh yang bersifat menambah atau memperbesar pendapatan nasional (expansion­ary) sedangkan penerimaan negara mempunyai pengaruh yang bersirat mengurangi atau memperkecil pendapatan nasional {contractionary).

Sepintas, pengaruh dari pengeluaran dan penerimaan negara tersebut seperti pompa yang menghembus dan menghisap, sehingga mengurangi atau menambah pengeluaran dan memperkecil atau memperbesar pendapatan yang dapat digunakan oleh pemerintah sebagai alat untuk mcncapai kestabilan ekonomi. Prinsip-prinsip pemompaan anggaran negara se­perti ini disebut sebagai "pump priming principle".5)

Setelah diketahui adanya pengaruh pengeluaran dan penerimaan terhadap pandapatan nasional seperti diuraikan di atas maka mulailah digunakan strategi mengubah-ubah pengeluaran dan penerimaan sebagai alternatif kebijakan lainnya dalam menciptakan stabilitas dan pertumbuhan ekonomi.

Pola memperbesar dan memperkecil pendapatan nasional dengan menggunakan instrumen penerimaan dan pengeluaran negara dalam rangka menjaga stabilitas ekonomi disebut seba­gai kebijakan fiskal (fiscal policy).

 

2. Permasalahan

          Berdasarkan uraian-uraian diatas maka timbul permasalahan yang dapat dirumuskan sebagai berikut : Dalam Sistim Anggaran yang dianut, Kebijakan manakah yang harus diambil untuk menjaga stabiltas dan pertumbuhan ekonomi Apakah cukup kebijakan fiskal saja, kebijakan moneter ataukah kedua-duanya?

 

3. Metode Penulisan.

Dalam membahas permasalahan ini maka metode penulisan yang digunakan adalah metode penulisan hukum normative, dimana bahan-bahan hukum primer dan sekunder dapat ditemui dari peraturan-perundang-undangan yang berkaitan dengan kebijakan pengelolaan keuangan negara yang masih berlaku, terutama Undang-Undang Nomor 17 tahun 2003 sebagai focus pembahasan, dengan demikian maka pendekatan permasalahan yang dipakai adalah pendekatan peraturan perundang-undangan dan pendekatan historis yang berkaitan dengan kebijakan fiscal yang dilaksanakan pemerintah dalam pengelolaan keuangan negara.

 

4. Landasan Teori.

 

          Pada umumnya anggaran (budget) dapat dipakai sebagai alat untuk mempengaruhi kecepatan peningkatan pendapatan nasional. Ada pun budget mana yang dipakai tergantung pada keadaan perekonomian yang dihadapi. Dalam keadaan deflasi biasanya dipergunakan budget yang defisit, dalam inflasi digunakan budget yang surplus dan dalam keadaan normal dipergunakan budget yang seimbang. Jadi jalannya anggaran (budget) di sini dapat digunakan sebagai alat politik fiskal (fiscal policy).

Politik antikonjungtur (Politik anggaran belanja tidak seimbang) ditempuh dengan mengubah-ubah besamya pengeluaran pemerintah dan proyek-proyek, dengan tujuan untuk melunakkan naik-turunnya produksi, penghasilan, dan kesempatan kerja. Dalam keadaan inflasi ditempuh anggaran tidak seimbang.

Anggaran yang tidak seimbang biasanya berpengaruh terhadap pendapatan nasional dan perubahan pendapatan nasional (tingkat penghasilan), yang akan ditentukan oleh besarnya tingkat/angka multiplier (angka pengganda). Angka multiplier ini ditentukan oleh besarnya marginal propensity to consume (hasrat untuk mengkonsumsi) atau marginal propensity to save (hasrat untuk menabung), di mana angka multiplier (angka pengganda) dipengaruhi sifat pengenaan pajak yang ada.

Penggeluaran uang negara sangat bervariasi, namun secara garis besarnya dapat dikalsifiskasi kedalam :

1)     Penggeluaran yang merupakan investasi yang menambah kekuatan dan ketahanan ekonomi di masa mendatang;

2)     Penggeluaran yang langsung memberikan kesejahteraan dan kemakmuran masyarakat;

3)     Penggeluaran yang merupakan penghematan terhadap penggeluaran masa mendatang; dan

4)     Penggeluaran untuk menyediakan kesempatan kerja yang lebih luas menyebarkan daya beli yang lebih luas.

Berdasarkan sifatnya, maka dapat diketahui lebih lanjut tentang bermacam-macam penggeluaran negara yang antara lain adalah ;

1)    Penggeluaran negara yang bersifat Self Liquidating (yang mampu memberikan keuntungan), yakni penggeluaran negara yang berupa pemberian jasa kepada masyarakat, sehingga nantinya akan mendapat pembayaran kembali dari masyarakat yang berasal dari barang dan jasa yang diberikan.Contoh BUMN milik pemerintah yang memberikan pelayan publik

2)    Penggeluaran negara yang sifatnya reproduktif, yaitu penggeluaran pemerintah yang mengakibatkan masyarakat dapat melakukan usaha dan meningkatkan penghasilannya, dilain pihak pemerintah akan menerima pendapatan, misalnya restribusi dan pajak dari masyarakat tersebut.

3)    Penggeluaran uang negara yang tidak produktif, misalnya pengeluaran pemerintah untuk membuat monumen, membiayai peperangan, atau menumkpas pemberontakan, pengeluaran ini tidak menghasilkan pemasukan kembali kekas negara.6)

Berkaitan dengan konteks kebijakan fiscal, John F. Due menyebutkan bahwa kebijaksanaan fiskal mempunyai tujuan yang sama dengan kebijakan moneter atau kebijakan kredit, yang pada prinsipnya berusaha untuk mencapai tujuannya dengan mengubah posisi cadangan bank komersil (umum). Kebijaksanaan fiskal dan moneter satu sama lainnya adalah sejalan dan sebaiknya untuk mencapai tujuan-tujuan yang dikehendaki kudua kebijakan itu digunakan secara terkoordinasi.7)

Pada dasarnya, secara umum kebijakan fiskal ditujukan untuk memelihara stabilitas ekonomi sehingga pendapatan nasional secara nyata terus meningkat sesuai dengan penggunaan sumber daya (faktor-faktor produksi) dan efektivitas kegiatan masyarakat dengan tidak mengabaikan redistribusi pendapatan/ kekayaan dan upaya kesempatan kerja.

4. Pembahasan Masalah.

 

1. Lingkup Kebijaksanaan Fiskal

Sebagaimana telah diuraikan sebelumnya bahwa kebijaksanaan fiskal merupakan subsistem dari kebijaksanaan ekonomi. Fiscal policy (kebi­jaksanaan fiskal) yang berasal dari kepustakaan Anglo-Saxon (Inggris) merupakan kebijaksanaan penerimaan dan pengeluaran pemerintah. Jadi, jauh lebih luas dari fiscale politick menurut pengertian bahasa Belanda, di mana fiscale politick di sini hanya merupakan sebagian dari kebijaksanaan penerimaan, yaitu hanya menyangkut bidang perpajakan. 8)

Kebijaksanaan penerimaan seperti diketahui meliputi kebijaksanaan utang (debt policy atau debt management), kebijaksanaan mengenai perusahaan negara, penciptaan uang negara, dan lain-lain. Hubungan antara fiscal policy dengan fiscale politick akan nampak dalam bagan di bawah ini:

 

Dari bagan tersebut dapat dilihat bahwa fiscale politiek hanya merupakan subsistem dari fiscal policy. Perlu dijelaskan bahwa fiscale poli­tick lebih menitik beratkan pada segi hukum administratifnya, sedangkan fiscal policy lebih menekankan pada segi sosial-ekonominya.

 

1.   Asal Mula dan Pengertian Kebijaksanaan Fiskal (Fiscal Policy)

 

Kesadaran terhadap pengaruh pengeluaran dan penerimaan pemerintah itu belum begitu lama muncul dalam dunia ilmu pengetahuan. Tetapi semakin disadarinya pengaruh-pengaruh penerimaan dengan pengeluaran tersebut, timbullah gagasan yang dengan sengaja mengubah-ubah pengeluaran dan penerimaan pemerintah guna mencapai kestabilan ekonomi. Teknik mengubah pengeluaran dan penerimaan inilah yang kita kenal dengan kebijaksanaan fiskal.

Sebelum tahun 1930-an, pengeluaran pemerintah hanya dianggap sebagai alat untuk membiayai berbagai kegiatan pemerintah dan dinilai bertujuan atas manfaat langsung yang dapat ditimbulkannya tanpa melihat pengaruhnya terhadap pendapatan nasional. Sebaliknya pajak hanya dianggap sebagai sumber pembiayaan pengeluaran pemerintah dan belum diketahui pengaruhnya terhadap pendapatan nasional.

Akibatnya, dalam masa depresi, penerimaan pemerintah menurun, maka pengeluaran pemerintah pun harus dikurangi pula. Hal ini justru berakibat pada semakin rendahnya pendapatan nasio­nal serta semakin lesunya perekonomian. Kalau timbul deflasi atau inflasi, kebijakan yang dipercayai untuk menanggulanginya adalah kebijakan moneter lewat Bank Sentral dan bukan kebijaksanaan fis­kal.

Pada masa depresi tahun 1930-an itulah teori kebijakan fiskal pertama kali muncul karena tidak mampunya kebijaksanaan moneter dalam menanggulangi depresi itu. Kebijaksanaan moneter biasanya berguna untuk merangsang kegiatan individu atau swasta. Pada saat terjadi pengangguran dan harga-harga turun (depresi), maka cara yang ditempuh oleh kebijaksanaan moneter dapat dengan menambah uang yang beredar lewat politik diskonto dengan menurunkan tingkat bunga, atau menurunkan deking (reserve recfuiremant} atau de­ngan politik pasar terbuka, di mana pemerintah membeli surat berharga.

Namun karena harga cenderung turun, maka para investor tidak berani mengadakan investasi, sehingga penerimaan agregat tidak dapat meningkat dan depresi tidak terobati. Oleh karena itu, bukan swasta melainkan pemerintahlah yang harus berani ambil bagian dengan menciptakan proyek-proyek yang membutuhkan pengeluaran pemerintah. Pada tahun 1936 Keynes menerbitkan bukunya yang terkenal dengan The General Theory of Employment Interest and Money (Teori Umum tentang Kesempatan Kerja, Bunga, dan Uang), yang merupakan dasar dari berkembangnya teori kebijaksanaan fiskal.9)

Sejak itulah maka peranan pemerintah dalam perekonomian semakin menonjol. Sesungguhnya, kebijaksanaan fiskal mencakup semua tindakan atau usaha untuk meningkatkan kesejahteraan umum melalui pengawasan pemerintah terhadap sumber-sumber ekonomi dengan menggunakan penerimaan dan pengeluaran pemerintah, mobilisasi sumber daya, dan penentuan harga barang dan jasa dari perusahaan-perusahaan.

Karena pada masa depresi itu yang terasa amat parah adalah masalah pengangguran, maka pada mulanya kebijaksanaan fiskal berorientasi pada masalah pengangguran. Tetapi dengan adanya Perang Dunia II, perhatian kebijaksanaan fiskal mulai mengarah pada bagaimana menanggulangi inflasi yang mulai berkembang.

Dasar pemikiran kebijaksanaan fiskal ialah bahwa pemerintah tidak dapat disamakan dengan individu dalam pengaruh dan tindakan masing-masing terhadap masyarakat sebagai keseluruhan. Umumnya para individu akan mengurangi pengeluaran apabila penerimaannya menurun, sedangkan pemerintah tidak harus berbuat demikian, karena apabila pemerintah mengurangi pengeluarannya, maka tindakan ini justru akan lebih menyusahkan atau memperberat jalannya roda perekonomian negara.

Menurunnya pengeluaran pemerintah berarti menurunnya pendapatan masyarakat sebagai objek pajak dan selanjut-nya justru memperkecil penerimaan pemerintah lagi. Di samping itu juga disadari bahwa dalam masa depresi, banyak dana masyarakat (swasta) yang menganggur, sehingga peningkatan dalam pengeluar­an pemerintah tidak akan mengurangi investasi sektor swasta lewat kenaikan tingkat bunga.

Kebijaksanaan fiskal (fiscal policy) adalah kebijaksanaan atau pemilihan instrumen yang digunakan untuk mencapai tujuan yang ditetapkan dalam bidang penerimaan serta pengeluaran pemerintah. Subjek kebijaksanaan fiskal adalah penerimaan dan pengeluaran pe­merintah dengan segala aspeknya termasuk aspek hukum, aspek politik, dan lain-lain.

Instrumen yang digunakan dalam kebijaksanaan fiskal adalah berupa perpajakan termasuk pajak umum, retribusi dan sumbangan, subsidi termasuk bantuan penggunaan kekayaan negara, kebijaksa­naan pengeluaran atau percetakan uang negara, kebijaksanaan utang negara, dan kebijaksanaan transfer.

2.1. Macam Kebijaksanaan Fiskal

 

Perkembangan selanjutnya kebijaksanaan fiskal dapat dibedakan dalam empat macam atas dasar:

a. Pembiayaan fungsional (functional expenditure)

b. Pengelolaan anggaran (the managed budget approach)

c. Stabilisasi anggaran otomatis (the stabilizing budget)

d. Anggaran belanja seimbang (balanced budget approach}.

 

Ad. a. Pembiayaan Fungsional (Functional Expenditure)

 

Tokoh kebijaksanaan fiskal jenis ini adalah A.P. Lerner. Dalam hal ini pengeluaran pemerintah ditentukan dengan melihat akibat-akibat ti-dak langsung terhadap pendapatan nasional terutama guna meningkatkan kesempatan kerja (employment). 10)

Di lain pihak, pajak dipakai untuk mengatur pengeluaran swasta dan bukan untuk meningkatkan penerimaan pemerintah, sehingga dalam masa ada pengangguran pajak sama sekali tidak diperlukan. Selanjutnya, pinjaman akan dipa­kai sebagai alat untuk menekan inflasi lewat pengurangan dana yang tersedia dalam masyarakat. Kemudian apabila pajak maupun pinjaman dirasa tidak tepat, maka ditempuhlah pencetakan uang. Jadi, pengeluaran pemerintah dan perpajakan dipertimbangkan seba­gai suatu hal yang terpisah. Meslipun demikian, ada kekhawatiran bahwa tanpa ada hubungan langsung antara keduanya, akan ada bahayanya yaitu kemungkinan pengeluaran semakin berlebihan.

ad. b. Pengelolaan Anggaran (The Managed Budget Approach)

 

Pendekatan ini lebih banyak disukai dari pada pendekatan "pembiayaan fungsional" karena pengeluaran pemerintah, perpajakan, dan pinjaman dimaksudkan untuk mencapai kestabilan ekonomi yang lebih mantap. Dalam pendekatan ini, hubungan langsung antara pengeluaran pemerintah dan perpajakan selalu dipertahankan, tetapi penyesuaian dalam anggaran selalu dibuat guna memperkecil ketidakstabilan ekonomi, sehingga pada suatu saat dapat terjadi defisit maupun surplus. Tokoh dalam pendekatan ini adalah Alvin Hansen yang menyarankan bahwa dalam masa depresi di mana ada banyak pengangguran, pengeluaran pemerintah yang meningkat adalah satu-satunya obat.

Dalam perkembangan yang lebih jauh lagi, pendekatan ini selalu berusaha untuk mempertahankan adanya anggaran belanja yang se­imbang tanpa defisit anggaran belanja. Sehingga pada masa depresi (perekonomian lesu), pengeluaran pemerintah akan ditingkatkan dan penerimaan dari pajak pun akan ditingkatkan pula tetapi jangan sampai menimbulkan deflasi. Sebaliknya dalam masa inflasi, pajak akan dimanfaatkan sebaik-baiknya guna mencegah timbulnya akibat inflasi yang tidak diinginkan. Misalnya, inflasi yang deras biasanya mengubah struktur harga dan struktur upah.

Para penerima penda­patan tetap seperti pegawai negeri dan karyawan perusahaan akan mengalami penurunan pendapatan riel karena penyesuaian pendapatan mereka terhadap perubahan harga sangat lamban. Di samping itu, investasi akan hilang dan muncul usaha-usaha spekulasi dan tabungan akan berbentuk barang-barang tahan lama seperti rumah, ternak, tanah, dan sebagainya serta akhirnya masyarakat tidak percaya lagi terhadap pemerintah. Kebaikan dari pendekatan ini ialah bahwa pinjaman negara tidak akan meningkat, tetapi sayangnya sektor swasta menjadi kurang bersemangat karena kurang percaya pada diri sendiri.

 

Ad. c. Stabilisasi Anggaran Otomatis (The Stabilizing Budget)

 

Pada akhir tahun 1940-an kepercayaan lebih banyak diberikan pada mekanisme otomatis daripada kebijaksanaan fiskal. Penyesuaian otomatis dalam penerimaan dan pengeluaran pemerintah terjadi sedemikian rupa, sehingga menstabilkan perekonomian tanpa adanya campur tangan pihak pemerintah yang disengaja.

Dengan Stabilisasi anggaran otomatis, pengeluaran pemerintah akan ditentukan atas dasar perkiraan manfaat dan biaya relatif dari berbagai macam program, dan pajak akan ditentukan sehingga me-nimbulkan surplus dalam periode kesempatan kerja penuh. Apabila ada kemunduran dalam kegiatan usaha, program pengeluaran peme­rintah dan perpajakan tidak akan diubah, namun penerimaan dari pajak akan menurun, terutama dari pajak pendapatan.

Di lain pihak jumlah pengeluaran pemerintah akan meningkat terutama yang dika-itkan dengan gaji, pensiun, bantuan sosial, dan sebagainya. Akibatnya defisit dalam anggaran belanja pemerintah muncul dan mendorong perkembangan sektor swasta kembali tercapainya kesempatan kerja penuh.

Sebaiknya dalam masa inflasi ada kenaikan dalam penerimaan pemerintah yang berasal dari pajak pendapatan dan tidak perlu banyak tunjangan pengangguran, sehingga akan ada surplus anggaran belanja. Peranan built in flexibility ini dapat ditingkatkan dengan penambahan pengeluaran pemerintah pada proyek-proyek pekerjaan umum.

 

a.d. d. Anggara Belanja Seimbang (Balanced Budget Approach)

 

Suatu modifikasi dari pembelanjaan atas dasar anggaran yang disesuaikan dengan keadaan (managed budget) adalah pembelanjaan secara seimbang dalam jangka panjang, tetapi ditempuh defisit pada depresi dan surplus pada masa inflasi. Kegagalan dalam mempertahankan keseimbangan anggaran dalam jangka panjang dapat menimbulkan hilangnya kepercayaan masyarakat terhadap pemerintah. Da­pat pula diikuti pendekatan serupa tetapi harus tetap mempertahankan keseimbangan anggaran. Dalam masa depresi, pengeluaran perlu ditingkatkan dan diikuti pula dengan peningkatan penerimaan sehingga tidak akan memperbesar utang negara.

 

3. TUJUAN KEBIJAKSANAAN FISKAL

 

Secara umum tujuan yang ingin dicapai oleh kebijaksanaan fiskal adalah kestabilan ekonomi yang mantap, artinya tetap mempertahankan laju pertumbuhan ekonomi yang layak tanpa adanya pengangguran yang berarti di satu pihak atau adanya ketidakstabilan harga-harga umum di lain pihak.

Dengan kata lain, tujuan kebijaksanaan fiskal adalah terus meningkatkan laju pendapatan nasional riel yang dimungkinkan oleh perubahan teknologi dengan tersedianya faktor-faktor produksi serta tetap mempertahankan kestabilan harga-harga umum. Kestabilan ekonomi tidak berarti kestabilan harga untuk semua sektor perekonomian, karena perubahan harga relatif sangat diperlukan bagi penyesuaian dalam perubahan teknologi, preferensi konsumen, dan tersedianya faktor produksi, agar penggunaan opti­mum dari semua sumber daya ekonomi dapat terealisasi.

Tujuan kebijakan fiscal secara garis besar sesungguhnya bertujuan untuk : 

 

3.1. Mencegah Pengangguran

 

Pencegahan timbulnya pengangguran merupakan tujuan yang paling utama dari kebijaksanaan fiskal. Kegagalan mencapai kesempatan kerja penuh bukan berarti tidak tercapainya tingkat pendapatan na­sional dan laju pertumbuhan ekonomi yang optimum, tetapi juga berakibat kurang menyenangkan bagi perorangan yang menderita atau yang mengalami pengangguran.

Kesempatan kerja penuh (full employment) dapat kita artikan sebagai keadaan di mana semua pemilik faktor produksi yang ingin mempekerjakannya pada tingkat harga atau upah yang berlaku da­pat memperoleh pekerjaan bagi faktor-faktor produksi tersebut. Konsep kesempatan kerja ini umumnya dihubungkan dengan kesempatan kerja manusia, karena pengangguran tenaga kerja manusia inilah yang mempunyai dampak sosial yang sangat luas.

Berdasarkan pengertian di atas maka pencapaian kesempatan kerja penuh itu sangat sukar dicapai, karena pada setiap saat tentu ada saja faktor-faktor produksi yang kehilangan lapangan kerja dan pada saat itu pula kesempatan mendapat pekerjaan belum tercipta dengan adanya ketidaksempurnaan pasar.

 

3.2. Stabilitas Harga

 

Aspek kedua dari tujuan kebijaksanaan fiskal adalah mempertahan­kan Stabilitas harga umum pada tingkat yang layak. Penurunan yang tajam dari harga-harga umum jelas akan mendorong timbulnya pe­ngangguran, karena sektor usaha swasta akan kehilangan harapan untuk mendapatkan keuntungan, bahkan keuntungan mereka justru semakin mengecil. Selanjutnya, investasi swasta hampir tidak ada lagi lebih-lebih bila mereka memperkirakan harga-harga akan turun terus-menerus.

Sebaliknya, bila harga-harga umum meningkat terus juga akan berakibat tidak menggembirakan. Inflasi memang dapat menciptakan kesempatan kerja penuh dan memberikan keuntungan kepada beberapa kelompok orang, tetapi juga akan mempersulit kehidupan orang-orang yang berpenghasilan rendah terutama mereka yang berpenghasilan tetap. Inflasi yang deras akan cenderung melemahkan sektor usaha swasta, karena investasi produktif umumnya berubah menjadi investasi barang-barang tahan lama seperti rumah, tanah, dan sebagainya. Dalam jangka panjang inflasi akan berakibat kurangnya kepercayaan masyarakat kepada pemerintahnya.

3.3. Konflik antara Stabilitas Harga dan Kesempatan Kerja

 

Timbul keragu-raguan dalam usaha mencapai tujuan ganda (stabilitas dan kesempatan kerja penuh) secara optimal. Biasanya usaha untuk mengoptimalkan tujuan stabilitas harga akan berakibat sampingan yang bersifat mengurangi kesempatan kerja atau bahkan menciptakan pengangguran.

Sebaliknya, usaha mengurangi pengangguran sering dibarengi dengan adanya laju inflasi yang semakin meningkat. Hubungan antara kedua alternatif tujuan ini dapat dilukiskan dengan kurva Philips seperti Gambar

% kenaikan harga

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kurva Philips menunjukkan bahwa hubungan antara tingginya laju kenaikan harga dengan tingginya tingkat pengangguran adalah berbanding terbalik. Dalam gambar tampak bahwa pada laju inflasi setinggi 4% per tahun, tingkat pengangguran yang ada dalam ma­syarakat sebesar 2% per tahun, dan pada laju inflasi setinggi 3% per tahun, tingkat pengangguran dalam masyarakat sebesar 3% per tahun.11)

Di sini kelihatan bahwa apabila tingkat inflasi menurun maka akan diikuti oleh tingkat pengangguran yang lebih tinggi. Biasanya tingkat pengangguran dihitung dari jumlah angkatan kerja, dan ting­kat inflasi didasarkan pada indeks harga barang konsumsi (harga rata-rata 62 macam barang).

Dari uraian-uraian tersebut diatas maka dengan mengacu kepada pendapat John F. Due dapat disebutkan bahwa kebijakan fiskal sebenarnya ditujukan untuk tiga hal:

1)  menjamin pertumbuhan perekonomian yang sebenar­nya menyamai laju pertumbuhan potensial, dengan tetap mempertahankan kesempatan kerja yang penuh;

2)  mencapai suatu tingkat harga umum yang stabil dan wajar;

3)  sedapat mungkin meningkatkan laju pertumbuhan po­tensial tanpa mengganggu pencapaian tujuan-tujuan lain dari masyarakat.

Dari ketiga tujuan di atas, dua hal penting yang perlu diperhatikan yaitu tujuan mempertahankan kesempatan kerja penuh dan stabilitas harga.

Tujuan mempertahankan kesempatan kerja penuh (full employment) merupakan upaya untuk mencegah terjadinya pengangguran. Kegagalan dalam menyediakan ruang kerja bagi masyarakat akan menimbulkan tidak tercapainya target pendapatan nasional dan menghambat laju pertumbuhan ekonomi yang op­timal. Di samping itu, bila pengangguran semakin besar, dikhawatirkan akan berdampak negatif terhadap kehidupan masya-rakat karena timbulnya gejolak sosial seperti tindakan kejahatan/criminal dan bahkan kerusuhan sosial.

Harga barang-barang dan jasa kebutuhan masyarakat harus diusahakan stabil dan layak, dan terjangkau daya beli masyarakat. Penurunan harga pada suatu saat memang disukai tetapi dampak penurunan harga-harga umum yang terus-menerus dan tajam akan melumpuhkan sektor bisnis yang pada ujungnya menimbulkan pengangguran. Perusahaan tidak sanggup lagi mempekerjakan karyawan karena harga produksi lebih tinggi dari pada harga jual produk.

Di sisi lain, harga-harga umum yang terus-menerus meningkat pada suatu saat dan tingkat tertentu hanya akan menguntungkan para pelaku bisnis. Jadi, bila harga-harga umum terus menunjukkan kenaikan yang tajam (menimbulkan inflasi) ha­nya akan menguntungkan segelintir pelaku bisnis dan akan menyulitkan masyarakat, terutama bagi orang yang berpenghasilan tetap. Keadaan inflasi yang tidak terkendali pada akhirnya akan menjadi bumerang pada dunia usaha karena investasi produktif akan semakin berkurang. Berkurangnya investasi produktif ini terjadi sebagai akibat beralihnya investasi terhadap "barang-barang yang tahan inflasi" (against inflation goods) seper­ti tanah, tanah dan bangunan, dan logam mulia.

 

4. Kesimpulan

 

Mula-mula kebijaksanaan yang ditempuh pemerintah untuk mengurangi ketidakstabilan ekonomi adalah dengan kebijaksanaan moneter yaitu dengan pengketatan jumlah kredit (tight money policy} atau dengan memperlonggar perkreditan (easy money policy) yang diberikan oleh bank-bank umum. Untuk itu biasanya Bank Sentral sangat berperan dalam mempengaruhi jumlah uang yang beredar dengan cara mengubah-ubah tingkat bunga dan deking (legal reserve require­ment) ataupun membeli atau menjual surat berharga.

Dalam masa depresi Bank Sentral menambah jumlah uang beredar dengan politik pasar terbuka yaitu dengan membeli obligasi negara, yang selanjutnya dapat menekan tingkat bunga dan memperkecil deking bank-bank umum, sehingga bank-bank umum dapat memperluas pemberian kreditnya lagi. Dengan demikian, maka investasi dalam perekonomian diharapkan akan terus meningkat dan depresi akan terobati.                                              

Sebaliknya, bila perekonomian mengalami inflasi, maka pengeluar-an investasi dan konsumsi akan dikekang dengan politik pasar ter­buka lewat penjualan obligasi negara, sehingga mampu menyerap uang yang beredar dan akan memperbesar deking bank-bank umum yang selanjutnya akan mengurangi penciptaan kredit oleh bank-bank itu dan jumlah uang beredar akan turun.

Pada tahun 1930-an terbukti bahwa kebijakan moneter saja tidak dapat mengatasi depresi sebab tingkat bunga yang sudah begitu rendah ternyata tidak dapat mendorong timbulnya investasi, karena orang lebih senang menyimpan uang tunai. Dengan kata lain permintaan akan uang tunai untuk sekadar menganggur (idle balances) menjadi elastis sempurna pada tingkat bunga yang rendah.

Akibat kegagalan kebijaksanaan moneter itu, maka kebijaksanaan fiskal menjadi penting. Tetapi sayangnya kebijaksanaan fiskal itu lebih kaku dibanding dengan  kebijaksanaan moneter, dan pada umumnya kebijaksanaan moneter itu lebih dapat diterima oleh masyarakat daripada kebijaksanaan fiskal dan sifatnya lebih fleksibel.

Karena itu, maka kombinasi antara kedua kebijaksanaan tersebut perlu dan bahkan sering masih diperlukan tindakan-tindakan langsung guna menanggulangi inflasi atau deflasi yang sudah gawat seperti politik harga, pengawasan harga, penjatahan, dan sebagainya.

 

 

Daftar Pustaka

 

 

1.   Edi Soepangat Dan Haposan Lumban Gaol, Pengantar Ilmu Keuangan Negara, PT Gramedia Pustaka Utama Jakarta 1991

 

2.   Ratmoko, Garis-Garis Besar Ilmu Keuangan Negara, Terjemahan,Djambatan 1979

 

3.   Yuswar Zainul Basri, Keuangan Negara Dan Analisis Kebijakan Utang Luar Negeri, Rajawali Press, Jakarta 2002

 

4.   Edi Soepangat Dan Haposan Lumban Gaol, Pengantar Ilmu Keuangan Negara, STIE Perbanas, Gramedia Pustaka Utama Jakarta 2002

 

5.   Due,  Jhon F.  Friedlaendar, Keuangan Negara, Perekonomian Sektor Publik Terjemahan Rudy Sitompul, Erlangga Surabaya 1984

 

6.   Rahman Prawiraamidjaja, Keuangan Negara Dan Kebijakan Fiskal, Alumni Bandung 1974

 

7.   Ibnu Syamsi, Dasar-Dasar Kebijaksanaan Keuangan Negara. Rineka Cipta 1994

 

8.   Abdullah, Sistem Administrasi Keuangan Negara, Bharata Bina Aksara, 1989

 

9.   Ekstein Otto, Keuangan Negara, Terjemahan St. Dianjung, Bina Aksara Bandung 1991

 

10. Suparmoko,  Asas-Asas Ilmu Keuangan Negara, Fakultas Ekonomi Universitas Gajah Mada 1982

 

11. Soetrisno,  PH, Dasar-Dasar Ilmu Keuangan Negara, Dan Kebijakan Pengelolalaannya, Negara, Fakultas Ekonomi Universitas Gajah Mada 1994.